sábado, 2 de enero de 2010

Estructuralismo y Neoliberalismo: Una Introducción

La teoría del desarrollo y los límites del liberalismo económico: 1950-1980

En gran medida, la historia del pensamiento económico es la historia de las vicisitudes del liberalismo económico. Nos referimos aquí a la doctrina de que la vida económica debiera estar lo más libre posible de las restricciones constitucionales, legales y administrativas, mientras se mantuviera la estabilidad de la sociedad y del mercado. La justificación de esta doctrina fue elaborada por primera vez, muy extensamente, por Adam Smith, quien demostró que, conforme a la libre competencia, la operación del mercado tiende continuamente a producir precios tan bajos como sea compatible con la provisión del producto, al mismo tiempo que se compensa justamente el esfuerzo gastado en su producción. La libertad de intercambio produce una armonía natural de intereses, los que deben librarse de restricciones para que produzcan para todos la máxima ventaja económica que permitan las circunstancias. De esta manera, de acuerdo con Smith, los mercados de libre operación producen resultados que maximizan los beneficios individuales y sociales. Las luchas por definir las condiciones precisas que deberán satisfacerse para alcanzar tales resultados y para explicar, pronosticar y controlar los resultados cuando dichas condiciones no se presenten, han dominado la investigación económica desde entonces.

Por ejemplo, algunas de las partes centrales del análisis neoclásico se refieren a la forma como operarían los mercados si prevaleciera la competencia perfecta. Sin embargo, gran parte de su poder e influencia deriva de su capacidad para explorar las variaciones de la producción, el empleo y los precios cuando ocurren ciertas imperfecciones del mercado tales como los rendimientos no constantes a escala, las externalidades, la colusión en la toma de decisiones sobre precios o compras, y muchas otras. Incluso en las economías capitalistas diversificadas, convendrá recordar que cuando hay más de una imperfección en el mercado, permanecerán inciertas las implicaciones de los esfuerzos que se hagan para lograr que el mercado funcione mejor (Lipsey y Lancaster, 1956-1957). Pero aquí es por lo menos intuitivamente plausible que la legislación antimonopólica, las leyes en contra de la contaminación y a favor de las votaciones sindicales promuevan una mayor eficiencia y un mayor bienestar al combatir ciertas formas del monopolio, la externalidad negativa y la práctica restrictiva. Sin embargo, tal resultado es menos seguro cuando las imperfecciones del mercado están más generalizadas. Las leyes contra el monopolio, en los estados muy pequeños o pobres, podrían hacer que nunca se iniciara la producción nacional. Las votaciones presuponen un acceso pleno y justo a la información para poder reflejar correctamente la percepción que tiene la gente de sus propios intereses. Puede pensarse que los cabilderos de la protección ambiental minan perspectivas de industrialización de países como Brasil o Malasia. De igual modo, la legislación del salario mínimo apoyada en la provisión de seguridad social podría ser un instrumento para proteger los intereses de una minoría vulnerable en los estados donde es posible el empleo pleno en el sector formal. Pero en los estados donde ello no es posible, podría ser un instrumento para proteger los intereses de una élite relativamente pequeña, así como para impedir que más personas tuvieran acceso al empleo asalariado. Por tanto, si no reconocemos el contexto y no lo utilizamos en el análisis, se producirán resultados inesperados.

Estas consideraciones han sido fundamentales para la evolución del paradigma intelectual dominante en la economía de los países en desarrollo durante el periodo 1950-1980. Los principales autores de este subconjunto de la teoría económica han compartido la idea acerca de que las estructuras de la mayoría de los países en desarrollo son significativamente diferentes de las de los países industrializados, hasta el punto que los resultados económicos en respuesta a hechos similares en cada ambiente reflejarán sistemáticamente tales diferencias. No es que estos autores “estructuralistas” hayan rechazado la teoría neoclásica. Más bien, han aplicado las herramientas neoclásicas (y de otra índole) en forma selectiva, en un marco analítico que trata de reconocer e integrar las características específicas del caso al que se aplique. Una conclusión de tales ejercicios, contingente pero frecuentemente repetida, es que el mercado de los países en desarrollo “típicos” tiende a ser más imperfecto —y por ende menos eficiente socialmente en la asignación de bienes y servicios— que el de las sociedades más industrializadas. A menudo surge de este diagnóstico la idea de que los gobiernos tendrán que intervenir para ayudar, sostener o “sustituir” al mercado más sustancialmente en las sociedades en desarrollo que en las más desarrolladas. Sin embargo, ésta no es una tradición que se incline a remplazar el mercado. La mayoría de los autores convendrían con Arthur Lewis en que se objeta la planeación central detallada porque es burocrática, poco democrática, inflexible, y está sujeta a gran error y confusión. También es innecesaria. Está mucho más justificada la planeación esporádica, es decir, la concentración en pocos campos en los que se pueda influir por razones particulares, como el nivel de las exportaciones, la formación de capital, la producción industrial o la producción de alimentos [...] Alguna planeación es necesaria, porque los resultados de la demanda y la oferta no son socialmente aceptables en su totalidad, pero la planeación puede confinarse a las esferas en las que se considere muy importante la modificación de los resultados que producirían las fuerzas del mercado por sí solas (Lewis, 1955, p. 384).

Así pues, esta tradición “estructuralista” ha tendido a ser intervencionista, aunque con grandes diferencias en el hincapié que hacen los diversos autores en las fallas del mercado.  Sin embargo, ha habido cierta evolución en las actitudes acerca de la conveniencia de un papel estatal más fuerte. Esto ocurrió particularmente durante los años setenta, cuando los autores estructuralistas, que se habían concentrado principalmente en el análisis de las restricciones existen para el crecimiento económico en los países en desarrollo, desviaron su atención cada vez más hacia las cuestiones de la distribución del ingreso y el alivio de la pobreza. El trabajo anterior de Kuznets (1955) sugería que el crecimiento económico de los países industrializados se había asociado inicialmente con un deterioro de la distribución del ingreso, y sólo más tarde con su mejoramiento. ¿Implicaba esto que la pobreza relativa de los países en desarrollo empeoraría inicialmente, y que la pobreza absoluta no se vería afectada por el crecimiento económico? Si la respuesta a este interrogante fuese afirmativa, las perspectivas del desarrollo —de acuerdo con las definiciones más sensatas de este término (Seers, 1969)— parecerían sombrías. Aunque la experiencia de algunos países en desarrollo durante los años cincuenta y sesenta parecía consistente con esta hipótesis (Oshima, 1962), se cuestionó su automaticidad por razones teóricas y empíricas. La obra clásica sobre este argumento (Chenery otros, 1974) bosqueja una estrategia de “redistribución con crecimiento” y provee pruebas positivas de sus logros en países tan diversos, en términos políticos y económicos, como Cuba, Tanzania, Sri Lanka, Corea del Sur y Taiwan. Por implicación, el desarrollo capitalista inicial puede caracterizarse por un deterioro de la distribución del ingreso si no se controla. Pero la historia también demostró que era posible, en estados capitalistas y socialistas por igual, eludir el desagradable dilema y alcanzar al mismo tiempo los objetivos del crecimiento y la distribución. Se necesitaban políticas gubernamentales deliberadas para asegurar el acceso a esta ruta y mantener la dirección en ella.

Los analistas de todas las tendencias, desde los marxistas hasta los ortodoxos, han criticado dos características importantes de esta tradición estructuralista. La primera es la medida en que subestimaba la importancia de los precios relativos como un instrumento para afectar los resultados distributivos y productivos. Su olvido por parte de los estructuralistas derivaba en cierta medida de las crecientes pruebas acerca de la importancia de las distintas variables de los precios que afectan las respuestas económicas (o explican su ausencia) en los países en desarrollo. Las ideas de las “restricciones” del capital, las divisas y la mano de obra, que no podían subsanarse mediante cambios de los precios relativos (Murkse, 1953; Chenery y Strout, 1966; Harbison y Myers, 1964), de la integración inter-industrial, los grandes “empujes” de la inversión y la planeación basada en coeficientes fijos (Rosenstein-Rodan, 1943, 1957; Tinbergen, 1958), de la declinación secular de los términos de intercambio derivada de características estructurales y de las relaciones existentes entre los países del norte y del sur (Prebisch, 1950; Singer, 1950), de los círculos viciosos de la pobreza y la causación acumulativa de la desigualdad (Myrdal, 1957), y muchas otras, indicaban que las luces centrales del estructuralismo se estaban revelando en este campo distinto de la acción de los precios. También se reflejaban así los problemas del desarrollo que se contemplaban cada vez más en términos dinámicos. La estructura actual de los precios relativos refleja un conjunto particular de escaseces y expectativas relativas. Los estructuralistas creían que estas señales proveían una guía incompleta —a veces engañosa— para asignar los recursos, porque no era elástica la oferta de los insumos complementarios requeridos por el cambio estructural. Así pues, la política de precios —y en particular la defensa de los precios libremente determinados por el mercado— recibía una prioridad menor que la manipulación de otros instrumentos macroeconómicos. No hay duda de que el silencio relativo de los estructuralistas sobre cuestiones referentes a los precios ha sido una deficiencia.  Pero esta laguna no justifica de ninguna manera —como veremos más adelante en este libro— la obstinación con la que algunos críticos del estructuralismo han reafirmado las estrategias de los precios del mercado como la sustancia de la política del desarrollo.

La segunda característica que los críticos destacan es el papel asignado al Estado. Se critican especialmente el estilo y la extensión del intervencionismo aconsejado por los estructuralistas, así como su aparente creencia de que los gobiernos podrían intervenir e intervendrían, para incrementar los ingresos y el bienestar de los pobres. Más adelante examinaremos en detalle la reacción crítica al primer señalamiento —la naturaleza de la intervención gubernamental deseable—, pero ahora diremos que muchos politólogos y algunos economistas consideraron ingenuo el optimismo de los estructuralistas en lo tocante a la existencia de estados reformistas. Algunos de estos críticos, utilizando un marco marxista, sostuvieron que tal reformismo era generalmente poco realista, ya que la redistribución del ingreso perjudicaría a los propietarios del capital (Leys, 1975). Otros elaboraron críticas no marxistas semejantes. (Bates, 1981, 1983), sosteniendo que los gobiernos deben recompensar a los grupos de interés que los mantienen en el poder; cualquiera que sea la naturaleza de tales alianzas, sería un error suponer que pueden ser descartadas o transformadas a voluntad, sin poner en peligro el statu quo político.

Es importante advertir que esta última clase de ataque, aunque tuviese éxito, no revelaría ningún “error” analítico en el marco teórico ofrecido por los estructuralistas. Más bien presenta obstáculos concretos para la implantación de políticas estructuralistas. Los teóricos pueden destacar razonablemente la importancia de identificar las clases de políticas que serían necesarias para mejorar la situación de los pobres, aunque su posibilidad práctica resulta muy remota. Más fundamentalmente, incluso al nivel práctico, estas críticas no son decisivas. Por ejemplo, uno de los coautores de Redistribution with Growth examina los procedimientos que se podrían emplear para lograr que la acción discriminatoria mejorara la situación de los pobres en una forma compatible con los intereses de los grupos más ricos y poderosos (Jolly, 1975). Aun aceptando las críticas de Bates o de Leys, el éxito de la reforma dependería de la formación de nuevas alianzas entre los grupos de interés que representen una parte mayor de la población, incluyendo en última instancia intereses compatibles con los de los campesinos, aunque no fueran idénticos. Estas clases de resultados no son inconcebibles (sobre todo cuando los agricultores comerciales y los campesinos cultivan los mismos productos), de modo que no constituyen un obstáculo insalvable para la integridad analítica del reformismo.

En comparación con las soluciones enlatadas que se aconsejaron como reformas convenientes en la política económica de los países del sur durante los años ochenta, la literatura estructuralista es marcadamente más ecléctica y menos dogmática. Esto se sigue de los bloques de construcción básicos del enfoque estructuralista: un énfasis en al importancia de las condiciones iniciales, los recursos nacionales, el tamaño del país y sus relaciones con la economía internacional como variable que debe influir sobre el balance y la composición apropiados de las políticas que buscan un mayor crecimiento económico y una mejor distribución de sus frutos. Así pues, las prescripciones que se refieren al contenido detallado de las políticas tendían a evitarse, excepto cuando se realizaba el análisis en el contexto de un país particular [como lo hicieran las “misiones” de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) sobre el empleo, que en los años setenta visitaran Colombia, Sri Lanka y Kenial]. Sin embargo, lo que quizá sea apropiado en un caso podría serlo muy poco en otro,  aunque había acuerdo acerca de la necesidad de una intervención gubernamental, acerca del conjunto de instrumentos que podrían utilizarse y acerca de la necesidad de colocar en primer plano el objeto del alivio de la pobreza.

Estas controversias parecían haberse ganado gradualmente. Las ideas de que el “desarrollo” significa algo más cercano al alivio de la pobreza que al mero logro del crecimiento económico agregado, y que el último no produciría necesariamente al primero, se aceptaron ampliamente en los círculos académicos y dentro de la comunidad internacional de “profesionales” del desarrollo. A mediados de los años setenta, el presidente del Banco Mundial anunciaba que la experiencia del desarrollo no debería juzgarse por el crecimiento económico sino por la medida en que se redujera la pobreza en el mundo. Surgió un consenso: el Banco Mundial, el gobierno británico y otros gobiernos occidentales reorientaron sus políticas de ayuda para enfocarlas explícitamente hacia los pueblos, regiones y países más pobres. Además, durante la segunda mitad del decenio, la introducción de ciertas políticas gubernamentales en el sur trataba directamente de aliviar la pobreza, mientras que el mantenimiento del crecimiento económico se convertía en la ortodoxia de la teoría y la práctica del desarrollo predicadas por los gobiernos y las instituciones del norte.

El nuevo desafío liberal

El consenso no duró mucho. El mayor desafío para el estructuralismo no provino de la izquierda sino de un grupo de economistas que trataron de reafirmar las doctrinas principales del liberalismo económico en el análisis del desarrollo. Los más influyentes de estos críticos son Balassa. Bauer, Krueger, Laly Little, quienes han escrito extensa y combativamente sobre estas cuestiones, sobre todo en la prensa académica, desde principios de los años setenta. Al identificar a este grupo de autores como los principales propagandistas de un modo particular de análisis, debemos hacer en justicia dos salvedades: primero, hay cierto riesgo de caer en la caricatura: aunque hay algunas ideas centrales compartidas por todos estos autores, sin duda hay muchas otras en las que difieren. Así pues, al señalar sus coincidencias —ya sea para alabarlas o para criticarlas— podría perderse de vista la riqueza intelectual y la diversidad de cada individuo. Segundo, la identificación del liderazgo es cuestión de opinión, de modo que podemos estar en desacuerdo acerca de quiénes deban ser incluidos y quiénes excluidos. Por lo tanto, debe señalarse que hay muchos otros autores que han ejercido gran influencia de tipo neoliberal en áreas particulares de la teoría o la política económica. Entre ellos están Schultz en los incentivos agrícolas, Becker en el capital humano y la economía familiar, Mirrlees en la evaluación de proyectos, Scitovsky, Bhagwati y Srinivasan en el comercio, la industrialización y la orientación hacia afuera. Estos y otros autores continúan una tradición de la economía que tuvo su origen en Chicago y cuyo expositor más eminente durante la posguerra fue Harry Johnson.  Sin embargo, cuando generalicemos acerca de la opinión neoliberal nos estaremos refiriendo a los cinco autores antes mencionados, a menos que se indique otra cosa.

Así pues, los neoliberales niegan muchas de las ideas principales de la ortodoxia estructuralista. Han sido revisionistas cuando reafirman la primacía del crecimiento económico entre los objetivos de la política económica, creyendo que así se reducirá con mayor eficacia la pobreza. Además, han sido radicales en sus diagnósticos de las causas principales de los problemas del desarrollo y en las soluciones que propone. En el primer caso, estos economistas comparten la idea de que el lento progreso de los países en desarrollo ha sido generado principalmente por la excesiva intervención económica de sus propios gobiernos. Los costos de esta intervención han sido típicamente mucho mayores que sus beneficios en términos de la producción y la distribución. Se han identificado nuevas clases de los costos de la eficiencia —en particular la búsqueda de renta (véase más adelante)— que en algunos estados se convierten en una forma dominante de la actividad burocrática. Además, el efecto directo e indirecto sobre los precios de gran diversidad de intervenciones estatales ha hecho surgir una gran diferencia entre los precios de mercado y los precios “de sombra”, de modo que el mercado no ha podido facilitar una asignación de los recursos eficiente. Así, se considera que las fallas del mercado son provocadas principalmente por una intervención excesiva, en lugar que justifiquen su mayor extensión.

En cuanto a las soluciones, este grupo de economistas aconseja principios y políticas de operación del mercado que se asemejan a las de los primeros economistas liberales, desde Smith hasta Marshall. Sus tesis central es que el crecimiento y el desarrollo se obtendrán a largo plazo; aunque tal resultado no será generado necesariamente por los mercados libres, ya que se reconocen (a menudo a regañadientes) las imperfecciones iniciales, se concluye que el mercado provee el mejor conducto para su obtención, y las estrategias intervencionistas convencionales serán casi siempre menos satisfactorias aun en ese sentido.

A principios de los años ochenta, estas críticas de los costos excesivos de la intervención estaban encontrando ya buena acogida fuera del mundo académico, cuando el clima de la opinión política estaba cambiando hacia la derecha en las sociedades industrializadas de Estados Unidos y de Europa Occidental (y Oriental, más recientemente). Las reducciones del gasto público y el hincapié en la importancia de los incentivos y de “corregir los precios” se convirtieron cada vez más en un mensaje unificador para la reforma de la política económica en los países del norte. Por tanto, la opinión norteña era particularmente favorable a la idea de que deberían aplicarse consideraciones similares a los países del sur. El hecho de que los neoliberales argumentaran de ese modo, y señalaran ciertos casos de éxito aparente (pero engañosamente identificados) de tales políticas en los países de industrialización reciente del Sureste Asiático, captaba la atención de las agencias de desarrollo bilaterales y multilaterales y de los bancos, quienes estaban buscando garantías más sólidas de pago de los nuevos fondos entregados a un mundo en desarrollo cada vez más endeudado. Algunos economistas neoliberales obtuvieron puestos de asesoría estratégica o ejecutivos en agencias gubernamentales e internacionales.  En consecuencia, los paquetes de reformas a las políticas con los que se condicionaban los nuevos préstamos para el sur se vieron cada vez más influidos por sus análisis y prescripciones. Así pues, aunque la influencia de los neoliberales se debe en parte a estas y otras coincidencias históricas, su crítica de la teoría y la práctica del desarrollo se ha vuelto poderosa en términos intelectuales y prácticos. El objetivo principal de este libro es examinar la validez general de su argumento. El resto de esta introducción provee una narración resumida y una evaluación de la contribución hecha por los neoliberales, refiriéndose a los temas planteados en capítulos posteriores cuando sea relevante. La referencia a los ensayos se hace en una secuencia determinada por el argumento de que se trate, no por el orden en el que aparezcan subsecuentemente en el libro.

Una evaluación

Si hubiera un solo enunciado que simbolizara el mensaje fundamental del neoliberalismo, sería éste: en lo tocante a la asignación de los recursos, los mercados imperfectos son mejores que los estados imperfectos.  Los neoliberales no están diciendo que los mercados sean perfectos sino que, con todas sus imperfecciones, asignarán los recursos más eficientemente que los mecanismos alternativos.

Para nuestros fines es importante reconocer las razones en las que tal afirmación podría basarse válidamente. Como lo recuerdan los propios economistas neoliberales (Lal, 1983, p., 15), hay una metodología bien establecida, proveída por la economía del bienestar, para tratar las desviaciones del óptimo derivadas de las imperfecciones del mercado. Esto involucra la comparación del aumento del bienestar derivado de la corrección de la distorsión inicial con la inevitable pérdida de bienestar provocada por la intervención misma. La última se relaciona con los costos de la acción gubernamental. Aquí no se incluyen sólo los costos directos (por ejemplo, los sueldos y salarios de quienes deben realizar esa acción) sino también los costos indirectos derivados de la distorsión de los precios relativos en otras partes de la economía, a resultas (por ejemplo) de las medidas de incremento sobre la recaudación para el financiamiento de algunas acciones gubernamentales. A la luz de tal comparación cuidadosa, la acción propuesta podría juzgarse como un óptimo condicionado (porque el óptimo sin condiciones no se puede alcanzar) si se piensa que los beneficios del bienestar superan a los costos. Se sigue que si las acciones gubernamentales generalmente tienen costos superiores a sus beneficios de bienestar correspondientes, ésa será una cuestión empírica que debe basarse estrictamente en una medida cuidadosa en cada caso. Así pues, la generalización que los mercados imperfectos son mejores que los estados imperfectos no puede aducirse con un argumento puramente teórico. Es más bien una afirmación acerca de la forma como han operado las cosas en el mundo. para que la aceptemos como algo correcto se requerirá un formidable tratamiento empírico que cubra con lujo de detalle un gran número de casos de países.

Aunque no existe tal tratamiento empírico comprensivo, y aun en principio sería difícil de alcanzar, hay un área de la política económica que los neoliberales han estudiado con mucho cuidado. Desde fines de los años sesenta, se han completado cinco grandes estudios de los efectos de diferentes regímenes de política comercial sobre el crecimiento económico, la distribución del ingreso y otros indicadores del desarrollo de diversos países. Incluyen datos de 20 países, y varios de los autores neoliberales más destacados han participado en esos trabajos (Little, Scitovsky y Scott, 1970; Balassa y asociados, 1971, 1982; Donges, 1976; Krueger, 1978; Bhagwati, 1978). Este trabajo empírico informa y fundamenta la prescripción neoliberal. La política comercial es el área central de la reforma neoliberal, pero mientras que así se define su extensión para algunos autores (incluidos los cinco “líderes” antes mencionados), otros parten de esta base para generalizar acerca de toda la política macroeconómica. Dejando de lado por el momento la cuestión de si esta operación está o no justificada, es claro que este trabajo empírico —y la política comercial general— debe ocupar un lugar importante en la mente de los críticos del neoliberalismo.

Los economistas neoliberales hacen hincapié en su demostración estadística de que la expansión de las exportaciones se ha asociado al rápido crecimiento económico: los países que han tenido a hacerlo bien en términos de una de estas variables, también lo han hecho en términos de otra variable (Michaely, 1977; Balassa, 1978). A primera vista no hay nada muy sorprendente en este enunciado. Dado que las exportaciones representan una elevada proporción del ingreso de los países en desarrollo —incluso de muchos de los países pobres—, no sorprende que el fuerte crecimiento de una de estas variables se asocie al fuerte crecimiento de la otra. Sin embargo, el aspecto no trivial es la afirmación de los neoliberales de que existe una conexión causal entre el crecimiento de las exportaciones y el de la producción total, lo que, por implicación, no se aplica tan claramente a los otros rubros de la demanda total: consumo, inversión y gasto público.

Las explicaciones teóricas de esta relación son menos sólidas de lo que podría esperarse. Como lo señala David Evans en este volumen, los antecedentes intelectuales de la teoría de la política comercial y el principio de la ventaja comparativa del que deriva son antiguos y controvertibles. Evans sostiene que los autores neoliberales del campo de la teoría y la política del comercio exterior apresaron el principio de la ventaja comparativa casi por accidente y en detrimento de su aplicación juiciosa en el contexto de las estructuras y las instituciones prevalecientes en los países en desarrollo. Esto conduce a los neoliberales a varios errores, que Evans analiza. Krueger (1980) reconoce que los modelos de comercio y de crecimiento disponibles casi no hablan de la importancia cuantitativa del comercio como factor del crecimiento, y menos todavía de los probables órdenes de magnitud en las pérdidas de las tasas de crecimiento alcanzables en que se puede incurrir por alejarse del libre comercio. Pero la explicación de Balassa tiene su base —como lo hiciera la explicación de Kaldor (desde una perspectiva muy diferente)— en los beneficios dinámicos que se esperan del comercio, en el hecho de que la especialización está limitada por la extensión del mercado y en que, al agrandar el mercado, podrán explotarse las economías de gran escala (rendimientos crecientes) (Balassa y asociados, 1982, p. 59; Kaldor, 1972). Así pues, mientras que el fetichismo de la exportación podrían resultar injustificable por diversas razones empíricas y teóricas, las soluciones autárquicas tiende a involucrar grandes costos económicos.

En cuanto a la cuestión de que en algunos países, pero no en otros, se haya logrado un rápido crecimiento de las exportaciones, hace posible un conjunto de explicaciones contingentes: que para la exportación se eligieron productos “mejores” (en algún sentido) que los escogidos para la sustitución de importaciones, o que ciertas características de los países exportadores eran más favorables (políticas, recursos, reacciones de los mercados internacionales u otros hechos exógenos).

Entre estas explicaciones posibles, los neoliberales concentran casi toda su atención en las diferencias existentes entre los países en lo tocante a las políticas. Específicamente, sostienen que el éxito de las exportaciones se debió al régimen de política comercial implantado por los gobiernos involucrados. Esta conclusión se basa en los resultados de los cinco estudios de investigación antes mencionados, los que describieron para 20 países los diferentes regímenes comerciales existentes entre los años cincuenta y principios de los setenta, y trataron de evaluar sus consecuencias. La investigación de Krueger/Bhagwati estudia los efectos del cambiar los controles cuantitativos de las importaciones a un sistema de comercio regulado por los precios. Por otra parte, Balassa trataba de clasificar a los países de acuerdo con su grado de orientación hacia el exterior, el que depende “de que las ventas en los mercados nacionales y extranjeros reciban o no incentivos similares en términos de los subsidios efectivos, o de que el sistema de incentivos favorezca a las ventas internas sobre las externas [...] en suma, un sesgo contra las exportaciones” (Balassa y asociados, 1982, p. 38). Se dice que esta obra justifica la conclusión de que los países que operaron con un régimen de comercio liberal —un conjunto de políticas que se aproximan al libre comercio— obtuvieron mejores resultados en lo que se refiere al crecimiento de la economía y de las exportaciones.

Hay por lo menos tres conjuntos importantes de problemas involucrados en el paso de los resultados de este trabajo empírico sobre los regímenes comerciales a la conclusión de que los resultados del mercado “libre” constituyen el mecanismo conveniente para el comercio.

En primer lugar, hay cierto desacuerdo en el campo neoliberal acerca de lo que significa el libre comercio (o mejor dicho, el comercio “casi” libre). De acuerdo con Balassa, no se trata ciertamente de “la producción sobre la base del precio de mercado sin ningún control” (o laissez-faire): su explicación de los beneficios dinámicos del comercio se basa en la existencia de economías de escala, como hemos visto; por lo tanto, para ser congruente permite la protección, porque de otro modo tal vez no pudieran surgir las industrias exportadoras o competidoras con las exportaciones. También permite que se compense la presencia de distorsiones en los mercados de factores, economías externas y otras imperfecciones (Balassa y asociados, 1982, pp. 68-69). De esta manera, según Balassa, el comercio casi libre es compatible con el intervencionismo, ocupándose simplemente de los incentivos relativos para la producción destinada al mercado interno y al externo. A primera vista, la definición anterior de Little (1970) parece más exigente en lo que se refiere a la ausencia de intervención:

el comercio virtualmente libre [...] significa que los exportadores podrían obtener insumos (incluidos los insumos internos negociables) a los precios del mercado mundial, mientras que la tasa de cambio efectiva para los exportadores se aproximaría a la que habría existido con el libre comercio.

Esto seguramente debe significar que no se aplicará ninguna protección interna en el contexto de una tasa de cambio determinada por el mercado. También Lal niega la conveniencia de usar siempre aranceles (Lal, 1983, p. 28) y sostiene, en el caso de Corea (como un ejemplo de un país de industrialización reciente (PIR) que “el éxito se ha logrado a pesar de la intervención” (Lal, 1983, p. 46). Por tanto, no es fácil establecer el conjunto particular de políticas implicado por la meta aparentemente convenida (entre los neoliberales) del “comercio casi libre”.

En segundo lugar, como lo revela el ensayo de Evans, tampoco está nada claro el significado de la “orientación hacia afuera”, la variable determinante en el análisis del éxito de las exportaciones que hacen los neoliberales. Aunque se trata como una variable continua (ya que la conclusión generalmente aceptada por los neoliberales es: entre más, mejor), en la práctica aparece en el análisis como una variable “ficticia”, con cuatro o cinco valores, cada uno de los cuales es un compuesto de la protección nominal, la protección efectiva y los subsidios efectivos (Balassa y asociados, 1982, capítulo 3) o, en el caso del Banco Mundial (1987), de la protección efectiva, el uso de restricciones cuantitativas, de incentivos a la exportación y el grado de sobrevaluación de la tasa de cambio. Estas variables son muy diferentes, como las manzanas y las peras, y no se pueden sumar con facilidad. La determinación de la composición de los grupos de países (cada uno de los cuales implica un grado similar de orientación hacia el exterior) se convierte así tanto en una cuestión de opinión como en una cuestión de medición. A propósito de esta importante cuestión empírica, Evans concluye que no puede establecerse firme la conexión que existe entre la política comercial, el crecimiento rápido y la eficiencia económica.

El tercer problema —y probablemente el más importante— asociado a las conclusiones neoliberales sobre la política comercial se refiere al número de variables que se omiten en su análisis. No es que se cuestione el vigor de la relación existente entre el crecimiento de las exportaciones y la producción total. Es que los neoliberales atribuyen el éxito de la exportación y la producción a un conjunto muy reducido de instrumentos de la política económica manipulados en una forma estrechamente definida. Su análisis no toma en cuenta mucho más. Esto involucra dos categorías importantes de la simplificación excesiva. Primero, pasa por alto todas las otras políticas utilizadas por los exportadores que se industrializan eficientemente, muchos de los cuales han sido muy intervencionistas en términos neoliberales (véanse White y Wade, en White, 1938). Segundo, supone que las condiciones iniciales de estos países inmediatamente antes del éxito de sus exportaciones y el ambiente internacional en el cual empezaron a comerciar, tuvieron escasas implicaciones en el éxito de sus esfuerzos. Estos dos conjuntos de supuestos no son nada satisfactorios. Como señalara A.K. Sen en un contexto, similar:

Sólo conociendo los detalles de sus circunstancias económicas podremos saber hasta dónde es posible el crecimiento rápido de un país particular, cuando las industrias exportadoras toman la delantera [...] Las lecciones que podemos obtener deberán concentrarse en el entendimiento de los papeles funcionales de diversos instrumentos, antes que en la imitación ciega de los propios instrumentos (1980, p. 63).

Los peligros inherentes a estas clase de “imitación ciega” se ilustran en varios de los ensayos de este libro. Como ya se sabe, los neoliberales sostienen que la producción consistente con las ventajas comparativas de las naciones, y la capitalización de tales ventajas, generarán el mayor beneficio potencial para todos, y podrán alcanzarse sólo si los precios del mercado reflejan fielmente los costos de oportunidad. Aun cuando los autores permiten la intervención, esto ocurrirá únicamente en la medida en que los precios del mercado libre no resuelvan tales problemas. Dos de estos casos, que surgen con frecuencia en los países en desarrollo, son los salarios de mercado pagados a los trabajadores no calificados por los empleadores del sector formal, y las desventajas de costos enfrentadas por quienes ingresan a las industrias caracterizadas por economías de gran escala.

En el primer caso, cuando las imperfecciones del mercado provocaran una diferencia entre la tasa salarial del mercado y la “de sombra” —como lo revela, por ejemplo, la persistencia del desempleo con el salario social mínimo—, se justificaría la acción correctiva: no un arancel (que proveería incentivos para incrementar el uso de todos los factores y no sólo el de la mano de obra, y que discriminaría contra las exportaciones) sino un subsidio uniforme para los trabajadores. Esto se propone generalmente como una reducción de los cobros de la seguridad social (cuando sea relevante), o rara vez como un subsidio para los alimentos básicos (Balassa y asociados, 1982, pp. 65-66). alentando así presumiblemente las reducciones del salario real, en lugar de utilizar el enfoque más obvio, pocas veces usado fuera del Reino Unido, de proveer subsidios recurrentes a ciertas categorías de trabajadores (Little, Scitovsky y Scott, 1970; Little, 1982, p. 143). Sin embargo, Raphael Kaplinsky analiza los efectos de uno de tales programas en Botswana. Un programa de subsidios laborales para empresas nuevas o en expansión, diseñado estrictamente de acuerdo con los principios neoliberales, se implantó a fin de bajar el costo de la mano de obra al nivel estimado de su precio de sombra, estimulando así la producción y el empleo en las manufacturas. El ensayo revela que esta intervención no obtuvo los resultados esperados: en lugar de estimular la actividad manufacturera adicional, se proveía una rentabilidad mayor a los empresarios que de todos modos habrían invertido; además, no parecía influir en la elección de la técnica, entre diversos proyectos, hacia un mayor uso de la mano de obra. Por tanto, el subsidio no afectaba los resultados directos en el campo del empleo y de la producción, aunque se incrementara la rentabilidad privada. La explicación de Kaplinsky en este caso es que el tipo de intervención necesario para promover el sector manufacturero de Botswana era muy diferente. No obstante, el país tenía seguramente una ventaja comparativa en las manufacturas (pues el potencial agrícola está restringido por el clima), su mayor restricción en el mercado de mano de obra era la calidad del trabajo, antes que el nivel de los costos de los trabajadores no calificados. Se necesitaba alguna acción para mejorar los conocimientos y las habilidades existentes. La intervención en el mercado de mano de obra por el lado de los precios resultó inadecuada para acomodar este tipo de restricción estructural.

Una lección similar surge del estudio realizado por Hubert Schmitz y Tom Hewitt de la industria de computadoras de Brasil. Los neoliberales son unánimes en sus críticas a los controles cuantitativos como un medio de protección para la industria nacional, señalando los costos de eficiencia asociados al uso de un instrumento tan poco refinado. Schmitz y Hewitt demostraron, en una parte de la industria de computadoras, cómo, al parecer, tales controles lograron ayudar a establecer un subsector de propiedad nacional, cada vez más eficiente. Su argumento es que la creación de una “reserva de mercado” abierta sólo a los ciudadanos brasileños logró captar ciertas externalidades que probablemente se habrían perdido si se hubiese usado una forma de protección basada nada más en los precios.

No es difícil encontrar otros ejemplos de los costos potenciales de la “imitación ciega”. Algunos países en desarrollo más endeudados proporcionan ejemplos de la introducción de paquetes de reformas neoliberales en beneficio de los intereses y las instituciones del norte. Por una parte, como sostiene Stephany Griffith-Jones en este volumen, su apurada situación actual se debe en buena medida a un gran incremento en la participación del crédito de los bancos privados en el total de préstamos otorgados a los países en desarrollo durante los años setenta. Afirma Griffith-Jones que tales préstamos fueron causados por fallas del mercado: los banqueros poseían información imperfecta acerca de los prestatarios y creían incorrectamente que no habría ninguna mora nacional. Aquí está implicada la necesidad de una regulación mayor, y no menor, de las transferencias internacionales: la privatización de los flujos financieros internacionales provee una parte importante de la explicación de la crisis de la deuda, contra lo que sostiene la concepción neoliberal.

Por lo que toca a la repercusión de las reformas neoliberales en estos países, hay ahora una serie de evaluaciones que señalan su efecto variado, raras veces exitoso y a veces nocivo, en el ambiente de países particulares (Killick, 1984; Cornia, Jolly y Stewart, 1988; Taylor, 1988; Coclough y Green, 1988). El ensayo que publica en este volumen Charles Harvey se basa en estos y otros análisis de países particulares. Harvey examina la experiencia de siete países del Africa Subsahariana que han introducido reformas neoliberales —de ordinario, pero no siempre, a solicitud del Fondo Monetario Internacional (FMI)— en respuesta a agudos problemas macroeconómicos. Algunas de estas reformas han tenido un éxito moderado en términos de sus objetivos, pero en su mayor parte han fracasado. Harvey descubre que la implantación parcial de paquetes de reforma podría conducir a un fracaso más temprano: la devaluación, por ejemplo, sin una reforma del servicio civil, mina más aún la eficiencia del servicio público. De igual modo, la implantación rápida de todas las reformas podría generar una oposición política tan fuerte que se correría el riesgo de fracasar antes de alcanzar algún logro positivo.

Estas y otras investigaciones revelan que la liberalización, en el contexto de una tasa de cambio gravemente sobrevaluada, empeora inicialmente la situación de casi todos. Las únicas excepciones son las de los comerciantes o productores que posean grandes inventarios, a menudo escasos en épocas de austeridad económica. Las demoras en la respuesta de la oferta (pero no en los aumentos de los precios) y en las entregas de la ayuda, y los cambios ocurridos en el poder y el ingreso para la mayoría de los ciudadanos articulados, generan una situación muy difícil. La liberalización podrá funcionar mejor sólo cuando el desafío del ajuste sea pequeño y cuando los cambios necesarios en la distribución no sean muy profundos. Por ejemplo, una de las diferencias decisivas entre la liberalización aplicada en el Sureste Asiático y la aplicada en el Africa Subsahariana se encuentra en las condiciones iniciales. La introducción de un régimen liberal en un contexto de empobrecimiento es muy diferente de su introducción en un contexto de crecimiento dinámico (o de sus perspectivas inmediatas). Todas estas informaciones fortalecen el argumento que sirve de base a la doctrina central del estructuralismo: el contexto en el cual se aplican las políticas particulares ejerce una gran influencia sobre sus resultados, de modo que distintos contextos nacionales requieran a menudo diferentes políticas para la obtención de objetivos similares.

Desde muchos puntos de vista resulta sorprendente que el trabajo de Anne Krueger no reconozca este principio. Sus contribuciones incluyen fundamentalmente un estudio de más de 20 programas de liberalización implantados en 10 países entre 1950 y 1972 (Krueger, 1978). La mayoría de estas reformas se implantó en respuestas a las crisis de la balanza de pagos o a la necesidad de reestructurar la deuda. Sólo un país (Corea) se juzgó completamente exitosa en cuanto a que eliminó el sesgo contrario a la exportación. En otras partes, el fracaso se imputó de ordinario al insuficiente compromiso gubernamental, a la mala suerte o a la generalizada oposición política. No hay muchas diferencias entre Krueger y los comentaristas posteriores en lo tocante a las razones del fracaso de la liberalización. Lo que difiere son los conjuntos de implicaciones que se obtienen más tarde: que la culpa se encuentra en los gobiernos, antes que en la naturaleza o en la viabilidad inherente de las propias políticas.

La defensa de la liberalización de los precios en el comercio exterior —y por implicación en toda la economía— es sólo la mitad del mensaje neoliberal. La otra parte se refiere al papel del gobierno. Por supuesto, las dos partes se relacionan ya que los precios “no liberalizados” son regulados o determinados por el Estado. Los argumentos a favor de la liberalización implican así la necesidad de reducir o cesar algunos tipos de intervención. Sin embargo, como demuestra Michael Lipton en este volumen, esto no implica necesariamente una reducción general en el papel del gobierno. En efecto, si se implantara la liberalización de los precios —en el ámbito nacional o sectorial—, su éxito podría depender de que el gobierno incrementara efectivamente sus actividades para asegurar una asignación efectiva por parte del mercado. En este sentido, Lipton indica por qué la liberalización de los precios en la agricultura (la que apoya en una forma modificada) requeriría de ordinario un papel estatal ampliado y cambiado, y no simplemente reducido, en la extensión, la investigación, la comercialización y el apoyo a la infraestructura.

La posición neoliberal en contra del gobierno aceptaría el argumento anterior en principio: es decir, al liberalización de los precios y la reducción del gobierno, como el amor y el matrimonio, son separables y deseables por razones diferentes. Así pues, la defensa neoliberal de la reducción en la actividad estatal no se basa sólo en lo que se requiere para obtener los beneficios que el mercado genera, sino también en el análisis demostrativo que la asignación fuera del mercado provoca diversos costos específicos e importantes. El ejemplo clásico proviene de nuevo de la política comercial. Krueger (1974) señaló que las licencias para las importaciones generan una renta de escasez, es decir, la diferencia existente entre el valor de un bien importado a los precios mundiales convertido mediante una tasa de cambio de equilibrio, y su costo en términos de la moneda nacional sobrevaluada. Esta diferencia beneficia al tenedor de la licencia como una ganancia accidental. La captación de tales rentas se convierte en objeto de una competencia dentro y fuera de la burocracia, y por ende en el lugar de un conjunto de actividades directamente improductivas que aseguran una remuneración pero no producen nada y sí usan recursos reales.

Esta ha sido una idea fecunda que algunos consideran el núcleo de un nuevo paradigma de la ciencia social, creado mediante la aplicación de los métodos de la economía al estudio sobre la política. Como se afirma en el capítulo de este volumen elaborado por Mick Moore, la característica unificadora “es el esfuerzo por ver hasta dónde podemos explicar los fenómenos políticos explorando el supuesto de que las decisiones políticas son el producto de las interacciones de agentes individuales que persiguen racionalmente su interés material individual”. La aplicación de este método ha conducido a una literatura abundante y rápidamente creciente sobre la “elección racional”, como se indica en el ensayo de Moore. Sin embargo, esta aplicación de la economía al estudio sobre la política no ha captado todavía el interés de muchos politólogos que estudian la política del Tercer Mundo. En este volumen James Manor sostiene que esto se debe a su concentración en un pequeño conjunto de variables políticas y al hecho de que presta una atención insuficiente a las complejidades que existen dentro de los regímenes políticos de los países en desarrollo y entre ellos. Sin embargo, el ensayo de John Toye demuestra que, incluso en sus propios términos, la “nueva economía política” tiene fallas graves: adopta una concepción del Estado profundamente cínica, que parece acabar con la posibilidad práctica de los experimentos de liberalización, no obstante su propia defensa de tales experimentos; además, no considera los factores internacionales como una causa potencial del cambio económico y político. Toye también afirma que la “nueva economía política” deriva menos de la lógica en la búsqueda de renta que de la antigua economía política neomarxista, con la que comparte más de lo que sus partidarios admiten o advierten. A continuación, al considerar el concepto de “búsqueda de renta” abordaremos la tarea más difícil de evaluar la medida en que este concepto refuerza efectivamente el argumento a favor de la minimización de las funciones estatales en las economías de mercado en aras de la eficiencia, tal como afirman los economistas neoliberales.

El concepto económico central en el análisis de la búsqueda de renta es el del monopolio. Las rentas son necesarias para la vida económica en las economías del mercado. Cuando surgen tales rentas, proveen incentivos para que otros produzcan el bien en cuestión, lo que a su vez reduce la magnitud de las rentas obtenidas hasta que se vuelvan “beneficios normales”. Este proceso no ocurre si se impide la libre entrada. Aquí no habrá ninguna disipación de las rentas, ningún desplazamiento de los recursos hacia la producción del bien en cuestión, ningún aumento de la producción y ninguna baja del precio. La gente tendrá que usar entonces otros medios para acceder a estos beneficios monopólicos, tanto legales como ilegales. Este proceso de competencia improductiva es la búsqueda de renta [Bauer (1984) lo llama “la politización de la vida económica”].

En cierto sentido, éstos son simplemente costos distributivos adicionales, innecesarios e ineficientes. Sin embargo, debe advertirse que, para decir que tal comportamiento representa un costo adicional neto igual al monto de la renta (por oposición a un resultado distributivo simplemente diferente), deberán darse varias condiciones. Primero, es necesario que la mano de obra involucrada en estas actividades de búsqueda de renta no esté desempleada, ya que debe desviarse hacia estas actividades desde otro trabajo productivo. Por tanto, debe suponerse el empleo pleno de la categoría de mano de obra involucrado, por lo menos, que en el margen, el uso de mano de obra tenga un costo de oportunidad social exactamente igual al salario del mercado. Desde luego, éste es un supuesto peligro en muchos países en desarrollo. En tales casos, el costo de la búsqueda de renta dependería decisivamente de los niveles de habilidad de la mano de obra involucrada (ya se trate de los burócratas educados, los empresarios escasos, o los oportunistas que de otro modo estarían desempleados). En segundo lugar, si el costo de la búsqueda de renta fuese igual al valor total de la renta, la asignación de las oportunidades buscadas tendría que ocurrir por completo sobre la base de la competencia y no de la corrupción, el nepotismo, etc. Paradójicamente, entonces, el costo de la búsqueda de renta (en el sentido de Krueger y Bhagwati) se relaciona en forma inversa, antes que directa, con la extensión de la asignación corrupta no competitiva. Esto es contrario a la intuición y podría dañar a ciertas nociones más básicas de la eficiencia productiva defendidas por los neoliberales. En tercer lugar, se crea falsamente a impresión de que el poder para la asignación de rentas existe sólo en las manos de quienes trabajan en el sector público. Aunque hay algunas categorías de la escasez asociada a la renta que son peculiares de la acción del sector público (como la regulación de la producción mediante el otorgamiento de licencias comerciales), hay muchas otras que no lo son: los responsables del otorgamiento de contratos de maquila en las empresas del sector privado, por ejemplo, pueden tener tantas probabilidades de disponer de oportunidades de percepción de rentas como sus similares del sector público.

Los argumentos anteriores indican que el acceso a las rentas no es necesariamente costoso ni se limita por fuerza al sector público. Que esto constituya un problema importante es una cuestión de verificación empírica, antes que algo inevitablemente correlacionado con la acción pública. Sin embargo, es algo costoso en potencia, en formas que pasaban inadvertidas antes que los neoliberales las señalaran. Pero tales costos potenciales no refutan decisivamente el argumento de que siguen siendo importantes la asignación y la regulación públicas de algunos bienes y servicios. Aquí se requieren ciertos mecanismos, como en el caso de toda acción de financiamiento público, para obtener la eficiencia y combatir la corrupción. Cuando existen oportunidades para la ganancia de rentas y cuando no es posible la libre entrada para obtener su eliminación —por cualquier razón que ello ocurra—, los costos de su asignación pueden minimizarse mediante subastas, votaciones u otros sistemas de racionamiento, y —como se ilustra en el ensayo de Moore que aparece en este volumen— volviendo a las burocracias más responsables de sus acciones y costos.

El rechazo general del sector público por parte de todos los autores neoliberales está informado por este análisis de la búsqueda de renta, pero su defensa sobre la necesidad de una reducción del Estado no se basa sólo en sus implicaciones. Hay otras consideraciones prácticas y teóricas que fundamentan su posición. Ya hemos examinado algunas de ellas, como la extensión y la carestía de los “errores” de las políticas anteriores, sobre todo en el campo del comercio exterior. Además, los neoliberales creen que, en muchos países, “el sector público ha crecido demasiado [...] lo que ha producido un crecimiento menor que el que podría haberse alcanzado con los recursos disponibles, y lo que explica en parte la crisis actual” (Banco Mundial, 1981, p. 5). En consecuencia, los neoliberales creen que el Estado está haciendo demasiado y que deberán reducirse los gastos públicos si se quiere acelerar el crecimiento.

La información empírica no apoya esta afirmación. No hay ninguna diferencia significativa entre la proporción del PIB representada por el gasto público en los países del Africa Subsahariana (la región sobre la cual se hizo la generalización antes citada) y la de otras partes del mundo, ni es significativamente diferente la distribución funcional del gasto público. De igual modo, entre los países del Africa Subsahariana no hay ninguna relación aparente entre las tasas de crecimiento del PIB y la importancia proporcional del gasto público (los datos se encuentran en Colclough, 1983). Un estudio reciente, más comprensivo, demuestra que en todo el mundo se asocia positivamente el tamaño del gobierno con la experiencia del crecimiento económico. Así ocurre en la gran mayoría de los casos (más de 100 regresiones de series de tiempo), sobre todo en los países en desarrollo (Ram, 1986).

A pesar de esta falta de pruebas, la conveniencia de reducir el gasto público en los países en desarrollo es un tema neoliberal constante, como se indica en varios ensayos de este libro. En los sectores sociales, los analistas neoliberales han definido la introducción de cobros a los usuarios de los servicios de educación y de salud, y el estímulo a su provisión privada. Los ensayos de Gerald Bloom y Christopher Colclough analizan algunos de los peligros de esta clase de estrategia, sosteniendo que en todos los casos habría sustanciales costos de equidad y eficiencia, y que el problema del financiamiento de los sectores sociales debe colocarse en el contexto de las prioridades del gasto nacional y de la política fiscal más generalmente. En vista de que más de 10% de los presupuestos nacionales se gasta de ordinario en la defensa, Reginald Green sostiene que el silencio de las voces neoliberales acerca de la necesidad de reducir el gasto en armamentos es inexplicable y censurable, dada su inclinación a articular los detalles de las reducciones del gasto en otras partes del presupuesto. En los escritos neoliberales hay un silencio similar en cuanto a los sexos. Naila Kabeer y John Humphrey sostienen que esto deriva de la creencia neoliberal en que el mercado puede resolver los problemas de los sexos y el desarrollo. Este énfasis en las fuerzas del mercado contradice las intervenciones anteriores, en favor de las mujeres, basadas en la consideración del bienestar. Aunque puede compartirse el reconocimiento por la contribución que hacen las mujeres a la producción, Kabeer y Humphrey sostienen que en la postura neoliberal se pasa por alto la cuestión de la subordinación femenina: es posible que las mujeres sean necesarias para el desarrollo, pero su actuación no mejora necesariamente su condición. Así pues, es probable que la vulnerabilidad de las mujeres se vea incrementada por tales tendencias. La cuestión fundamental, en opinión de estos autores, consiste en saber cómo deberá actuar el poder del Estado en favor de los intereses de las mujeres y no en su contra. Aquí, como en la necesidad de abordar la producción agrícola y la pobreza rural, expresada en los ensayos de Michael Lipton y Robert Chambers, tendrán que aumentar los gastos públicos —aunque con nuevos énfasis y alguna reestructuración— en lugar de disminuirlos durante el decenio próximo. Según Chambers, las “reversiones” constituyen un tema importante. El análisis y las políticas que colocan en primer término a las necesidades de los pobres, y en particular las de los agricultores pobres, implican una gran reestructuración en las acciones de desarrollo. Chambers afirma que la tarea consiste en desmantelar el aparato estatal que explota a los individuos e impide la producción en la base. Pero también consiste en crear una infraestructura estatal propiciatoria, eficiente y equitativa, allí donde tal infraestructura ha estado ausente en el pasado.

Los principales autores neoliberales antes mencionados han ampliado su análisis, del área de la política comercial a la defensa de una estrategia económica mucho más generalizada. Así pues, los puntales de esta estrategia son la reducción del papel del Estado y la mayor dependencia de los mecanismos de asignación del mercado libre. Nos preguntamos si esta tradición nueva y creciente de la literatura puede distinguirse del análisis neoclásico ortodoxo y, si es así, si la diferencia es de clase o sólo de grado. Como hemos tratado de señalar, hay ciertos peligros en la rotulación de los movimientos intelectuales y de sus miembros. La realidad es la de un espectro de ideas y supuestos que no todos comparten. ¿Habrá entonces líneas divisorias útiles e importantes, que separen al neoliberalismo del neoclasicismo, aceptando que cada una de estas cajas contiene diversas opiniones, supuestos y modos de análisis?

Una diferencia fácilmente detectable es la inclinación neoliberal a obtener implicaciones políticas concretas mientras permanecen en un nivel de análisis muy general. Los neoclásicos, los estructuralistas, y particularmente los neomarxistas, se han mostrado tradicionalmente mucho menos inclinados a defender políticas específicas. Esto ha reflejado en parte la idea de que las circunstancias de cada país son específicas, de modo que se requiere un análisis particular antes que pueda ofrecerse un pronóstico detallado. Otros pueden haber creído, como keynes, que “la teoría de la economía no provee un cuerpo de conclusiones establecidas, inmediatamente aplicables a la política económica”. Sin embargo, sin el obstáculo de la reticencia o de la modestia, los neoliberales no vacilan en defender reformas políticas muy específicas.

Tratando de identificar temas comunes y diferencias, quizá conviniera resumir, mediante una lista de proposiciones, las doctrinas, creencias y conclusiones importantes de este grupo de autores. Es lo que haremos en seguida. La literatura indica que algunos neoliberales no estarían de acuerdo con algunas de las proposiciones, pero éste es un resumen de la posición mayoritaria revelada en sus escritos. A fin de proveer un puente con lo que sigue, indicaremos ciertos detalles sectoriales que se aclararán en los capítulos posteriores.

Supuestos económicos básicos

1) Los sistemas de producción de los países en desarrollo, cuando se toman en cuenta el acervo de capital, las habilidades y los conocimientos, las dotaciones de recursos y el tamaño del mercado —todos los que podrían ser pequeños—, tienen coeficientes flexibles más fijos.
2) No hay ninguna razón estructural para suponer que el tamaño y el papel del gobierno deban ser diferentes en las sociedades en desarrollo y en las industrializadas.
3) La actividad gubernamental debiera limitarse a la provisión de bienes públicos —cuyas definiciones varían en el margen— y a la corrección de las distorsiones del mercado cuando se justifique por el saldo de costos y beneficios. La redistribución es un objetivo válido, pero en la práctica afecta a los incentivos y genera costos de eficiencia.
4) La reasignación continua de los recursos en el corto plazo, en formas que maximicen los beneficios sobre la base de precios libremente determinados por el mercado, maximizará la eficiencia en el corto plazo (con la salvedad del inciso 3 anterior) y proveerá, de esta manera, el mejor instrumento para la maximización del crecimiento económico a largo plazo.

La agricultura

5) Los problemas de la producción agrícola derivan primordialmente de las políticas de precios poco apropiadas. Los principales requerimientos para su reforma son el cierre de las brechas existentes entre los precios internos y los internacionales, mediante la reducción de la sobrevaluación de la moneda y otras formas de intervención cambiaría, y la reducción de carga tributaria sobre la agricultura (a menudo implícita por la vía de las juntas de comercialización). La rentabilidad dictará entonces los patrones óptimos de producción.

6) Tradicionalmente se han exagerado las restricciones distintas de los precios que se imponen a la producción agrícola, y raras veces son importantes tales restricciones a largo plazo. Por ejemplo, las deficiencias existentes en los campos de la investigación, la extensión, el transporte, la comercialización y la provisión de insumos disminuirán a menudo mediante la provisión competitiva del sector privado a la agricultura, siempre que el Estado no actúe de tal manera que esta provisión se vuelve insuficientemente rentable.

7) Los argumentos sobre la falacia de composición, basados en las bajas elasticidad—precio y elasticidad—ingreso de la demanda, se encuentran mal orientados. Las bajas de los precios de cultivos particulares indicarían la necesidad en que los productores menos eficientes del mundo cambiaran a otros productos, de acuerdo con su ventaja comparativa a largo plazo.

Industria y comercio

8) Las fallas de la sustitución de importaciones se deben sobre todo a la “ceguera de precios” de los estados protectores.

9) Todas las acciones estatales directas que tratan de promover la industrialización [protección, licencias, mercados reservados, subsidios al trabajo o a otros insumos (véase el inciso 10), la investigación y el desarrollo experimental promovidos por el Estado] desvían recursos de los usos más rentables en última instancia. La privatización de la producción estatal y de cierta provisión de servicios incrementaría la eficiencia y el crecimiento de la producción.
10). La protección bajo la forma de restricciones cuantitativas siempre es inconveniente. De ordinario debieran evitarse los aranceles. Es preferible; a) ajustar los precios internos a los precios internacionales (es decir, devaluar en la mayoría de los casos), y b) subsidiar los insumos si sus precios de mercado reflejan incorrectamente los costos de oportunidad.
11) La preocupación por las tecnologías intermedias o apropiadas es de ordinario inútil y en el mejor de los casos, irrelevante. Tales tecnologías se adoptarían sin ninguna acción gubernamental si fuesen deseables.
12) Los déficit de pagos sostenidos durante varios años se deben principalmente al hecho de que las políticas internas no se ajustan a los choques cíclicos o a otros choques inducidos desde el exterior. El estancamiento o la disminución del valor de las exportaciones se deben también a las “malas” políticas internas.
13) La declinación de los términos de intercambio indica la necesidad de trasladarse a otras líneas de exportación. No se justifica así ninguna transferencia compensatoria de recursos reales.

Financiamiento y ayuda

14) El financiamiento externo carece de importancia para el desarrollo, ya que los “estrangulamientos” de las divisas o de los ahorros pueden eliminarse mediante cambios convenientes de la política interna. En particular, debieran eliminarse los subsidios de la tasa de interés, que disminuyen la oferta de ahorros y tienen escaso impacto sobre las tasas de inversión reales.
15) Las cargas de la deuda son elevadas, pero podrían incrementarse más aún si el mercado encontrara una buena razón. Sin embargo, esto sería improbable en ausencia de reformas a las políticas. Las condiciones impuestas por el FMI y el Banco Mundial para lograr esto estarán plenamente justificadas en los casos de los países que no pagan.
16) El argumento fundamental para la ayuda es “moral”, no económico. También hay un argumento “político”, no sólo en sentido estratégico sino también para proveer una palanca por la realización de reformas, como en el apartado (15) anterior.
17) La ayuda desvía recursos de los usos más rentables a los menos rentables. En consecuencia, su efecto a corto plazo, en un sentido global, es de ordinario negativo. Su máximo beneficio para los receptores es evitar el costo de los préstamos.

Los sectores sociales

18) La eficiencia social de la provisión de servicios por el sector público podrá incrementarse introduciendo cobros de usuario para los receptores, sujetos a la satisfacción de las condiciones mínimas de bienestar.
19) El mercado de mano de obra es muy sensible. Los diferenciales de ingresos proveen un sustituto eficiente de los diferenciales de la productividad en el margen.
20) Las restricciones de la mano de obra no son importantes a largo plazo, dada la posibilidad de sustitución existente entre personas con diferentes habilidades y niveles educativos y ocupaciones diversas.
21) El crecimiento del empleo es importante como una meta social. Pero las políticas de maximización de la absorción de mano de obra más allá del corto plazo pueden sustituirse eficientemente con políticas de maximización del crecimiento económico. Las dos preocupaciones yuxtaponen por completo.

Las 21 proposiciones enunciadas aquí ilustran la medida en que una estrategia de liberalismo económico define el propósito y la intención de estas críticas recientes a la teoría estructuralista del desarrollo. Los fundamentos intelectuales de su posición derivan de la teoría económica neoclásica ortodoxa: emplean el análisis teórico de la elección y se preocupan sobre todo por la eficiencia de la distribución de los recursos. Sin embargo, difieren de muchos analistas neoclásicos meticulosos en dos sentidos muy importantes. Primero, prestan mucho menos atención al análisis de las fallas del mercado que al de las fallas causadas por el gobierno. Esto hace difícil que a los neoliberales no les salga el tiro por la culata: gran parte del análisis neoliberal señala los costos impuestos por el intervencionismo insensato, pero precisamente la misma metodología demuestra los costos de las imperfecciones que no son inducidas por la política económica. Por tanto, donde haya graves imperfecciones en el mercado, la liberalización podría empeorar las cosas (dependiendo de que los efectos netos de las imperfecciones inducidos por la política económica y de otras clases fuesen compensatorios o complementarios). A fin de evitar esta trampa, los neoliberales deben sostener que las únicas formas importantes de la imperfección son inducidas por la política económica. Al parecer, algunos de estos autores lo creen así (en particular Bauer, Little, y Lal; Balassa ligeramente menos). Sin embargo, ésta es una cuestión empírica, antes que lógica, y los autores neoliberales no proveen ninguna información satisfactoria para evaluar los pros y contras de esta discusión.

En segundo lugar, los autores neoliberales parecen dar mayor importancia que los autores clásicos y otros autores neoclásicos, a las consecuencias a largo plazo de la optimación a corto plazo. Algunas variables que ejercen enorme influencia sobre los resultados a largo plazo —tecnología, cantidad y calidad de mano de obra, acervo de capital, recursos naturales y su reposición— se relegan, en estas obras reciente, a una categoría que no causa ningún problema. El largo plazo no es más que una serie de cortos plazos. No es que estas variables se consideren poco importantes, sino que no requieren una atención separada, aparte de la que merecen y recibirán, a resultas de las señales de los precios a corto plazo. En cambio, los economistas clásicos eran más sutiles. Smith, por ejemplo, estaba bien consciente del efecto nocivo del monopolio natural y de la necesidad de impedir su surgimiento (libro I, capítulo 7), del importante papel del gobierno en la provisión de obras y servicios públicos “que nunca puede convenir a ningún individuo [...] su construcción y mantenimiento, por que el beneficio no podría compensar jamás el gasto [...] aunque con frecuencia lo compensaría con creces desde el punto de vista de una gran sociedad” (libro IV, capítulo 9). Además, Smith consideraba muy importante que el gobierno proveyera el marco regulador en el que el capitalismo pudiera realizar su obra benigna. Smith destacaba la importancia de una fuerte estructura institucional para la promoción de la justicia, la protección del individuo, la provisión de educación y el fortalecimiento de la moral (vía la Iglesia). Todas estas cosas eran necesarias si se quería asegurar la prosperidad a largo plazo. La “mano invisible” de Smith sólo podría operar en presencia de un Estado no tan invisible. En cambio, los neoliberales de la última hornada parecen a menudo más reduccionistas, sobre esta materia, que el propio Adam Smith.

Por otra parte, la mayoría de los autores neoclásicos se cuidan de excluir de sus pronósticos las cuestiones del crecimiento y el desarrollo a largo plazo. Por supuesto, hay algunas teorías neoclásicas del crecimiento económico. Sin embargo, en su mayor parte intentan explicar la posibilidad del crecimiento sostenido, en condiciones de pleno empleo (Meade, 1961, provee un excelente ejemplo inicial). Típicamente investigan las condiciones que influyen sobre el crecimiento de la producción dadas ciertas tendencias a ahorrar, ciertas posibilidades tecnológicas y el crecimiento de la fuerza de trabajo. Y no es que los determinantes del crecimiento de la producción carezcan de interés en tales circunstancias, sino que se aplicará un conjunto de determinantes diferente si (por ejemplo) no existe una industria nacional de bienes de capital, si las elecciones de la técnica están limitadas en la práctica, si las escaseces físicas (de alimentos, de refacciones, de maquinaria) interrumpen la producción en formas poco sensibles a los cambios ocurridos en los precios de los insumos o los productos, si los salarios son mayores que los costos de oportunidad de la mano de obra, o si el desempleo no se puede eliminar por ninguna redistribución viable del uso de los recursos a corto plazo. Estos y otros aspectos comúnmente observados en los países en desarrollo podrían obstruir de manera grave un proceso de crecimiento impulsado por el mercado. La liberalización podría ser inútil porque, en tales circunstancias, el mercado mismo es precisamente el problema que se debe atacar.

Así pues, los neoliberales han sido particularmente incautos en estos dos sentidos, de modo que se vuelven vulnerables al ataque de analistas más cuidadosos que operan dentro de la tradición ortodoxa. Además, los economistas que se sienten más cómodos con los supuestos estructuralistas podrían estar en franco desacuerdo con muchas de las proposiciones antes enunciadas, quizá con la mayoría de ellas. Podríamos admitir que los neoliberales han hecho por lo menos dos cosas importantes. Han identificado —y analizado seriamente— algunos aspectos económicos de las fallas gubernamentales, señalando al mismo tiempo ciertos aspectos nuevos de los costos de la intervención. En esta área los neoliberales han sido más innovadores, en términos teóricos y empíricos. En segundo lugar, las obras de los neoliberales han recordado a otros teóricos y gobernantes el poder y la importancia del precio como un mecanismo de asignación. En estos dos sentidos, la lista de proposiciones merece gran atención. Sin embargo, esa enumeración dista mucho de proveer la nueva agenda general de políticas e investigaciones que aseguran quienes la proponen. Como lo demuestran los ensayos de este libro, la realidad sigue siendo mucho más compleja: las reformas convenientes de la política del desarrollo no son —ni en la teoría ni en la práctica— tan simples como pretenden los neoliberales.

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Fuente: http://www.economia.unam.mx/sua/enlinea/sualin/macroe1/Estructuralismo%20y%20neoliberalismo.doc

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